經(jīng)國序民,正其制度。黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查,是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的一個(gè)重要環(huán)節(jié),對(duì)于維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)制度的統(tǒng)一性、推動(dòng)黨中央決策部署貫徹落實(shí)具有重要作用。黨的十八大以來,以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)持全面從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨,建立健全備案審查體制機(jī)制,注重發(fā)揮備案審查監(jiān)督功能、糾錯(cuò)作用,推動(dòng)備案審查工作取得顯著成效。
一、黨中央對(duì)加強(qiáng)備案審查工作高度重視
2013年11月,黨的十八屆三中全會(huì)提出,“完善規(guī)范性文件、重大決策合法性審查機(jī)制”,“健全法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件備案審查制度”。
2014年10月,黨的十八屆四中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》要求,“加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè),把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍”,“加大黨內(nèi)法規(guī)備案審查和解釋力度”。
2016年12月,《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》印發(fā),要求“完善備案審查制度,建立貫通上下的備案工作體系”,“建立健全備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制”,“建立備案工作考核通報(bào)制度”。
2018年1月,習(xí)近平總書記在黨的十九屆二中全會(huì)上強(qiáng)調(diào),“要繼續(xù)推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè),注重黨內(nèi)法規(guī)同國家憲法法律的銜接和協(xié)調(diào),加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)備案審查工作”。
2019年10月,黨的十九屆四中全會(huì)要求,“加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè),依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件”。
2021年12月,全國黨內(nèi)法規(guī)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào),“備案審查工作要堅(jiān)持‘有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾’,彰顯監(jiān)督功能、發(fā)揮糾錯(cuò)作用,有效維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)制度的統(tǒng)一性”。
黨中央的這些決策部署,明確了備案審查的職能定位,彰顯了其在維護(hù)黨和國家制度統(tǒng)一性上的重要作用,有力推動(dòng)備案審查工作立起來、動(dòng)起來、實(shí)起來、嚴(yán)起來。
二、備案審查制度日趨完善
建立健全制度,為黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查提供基本遵循,這是做好備案審查工作的基礎(chǔ)。
2012年6月,《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》印發(fā)。黨的十八大之后,黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查工作全面起步,在探索與實(shí)踐中不斷加強(qiáng)、快速發(fā)展。2019年9月,黨中央修訂出臺(tái)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》),立足實(shí)踐需要、堅(jiān)持問題導(dǎo)向、總結(jié)工作規(guī)律,把黨中央關(guān)于備案審查的決策部署轉(zhuǎn)化為具體的制度安排。
《規(guī)定》對(duì)黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查工作的領(lǐng)導(dǎo)體制、原則、報(bào)備、審查、處理、保障、監(jiān)督等作出明確規(guī)定,重點(diǎn)解決了3個(gè)基本問題:一是“主體”問題,即誰來報(bào)備、誰來審查;二是“程序”問題,即怎么報(bào)備、怎么審查;三是“標(biāo)準(zhǔn)”問題,即審查什么、怎么處理。這些制度規(guī)定,為備案審查工作提供了清晰可循的“指南書”和“流程圖”,有力推動(dòng)了備案審查工作提質(zhì)增效。
三、備案審查對(duì)象廣泛覆蓋
十年磨一劍。經(jīng)過10年努力,黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查基本做到了縱向到底、橫向到邊,實(shí)現(xiàn)了對(duì)黨的法規(guī)文件備案審查的廣泛覆蓋。
在縱向上,備案審查已全面覆蓋至縣一級(jí)。黨的十八大以來,備案審查工作按照自上而下、循序漸進(jìn)的思路推進(jìn),先將各省區(qū)市黨委制定的法規(guī)文件納入備案審查范圍,再要求各省區(qū)市黨委按照下備一級(jí)原則,逐步向下級(jí)延伸開展備案審查工作。截至目前,31個(gè)省區(qū)市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)黨委已全部下備到縣一級(jí)。有的地方進(jìn)一步下備到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí),有的地方正在探索開展黨的基層組織向批準(zhǔn)其設(shè)立的黨組織報(bào)備規(guī)范性文件。有的地方探索建立抽查調(diào)閱制度,由省委選取部分縣級(jí)黨委,對(duì)其文件進(jìn)行提級(jí)審查,督促提高下級(jí)備案審查工作質(zhì)量。有的部門和單位探索建立系統(tǒng)內(nèi)備案制度,對(duì)本系統(tǒng)有關(guān)機(jī)關(guān)、國有企業(yè)黨委等制定的文件進(jìn)行備案審查,強(qiáng)化系統(tǒng)監(jiān)督。
在橫向上,各類黨組織制定的法規(guī)文件均已納入備案審查范圍。根據(jù)《規(guī)定》,4類黨組織制定的法規(guī)文件應(yīng)當(dāng)報(bào)送黨委進(jìn)行備案審查:一是黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)、黨的工作機(jī)關(guān)制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件;二是黨委(決策)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)制定的規(guī)范性文件;三是黨委直屬事業(yè)單位制定的規(guī)范性文件;四是黨委在國家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、事業(yè)單位、中央企業(yè)等設(shè)立的黨組(黨委)制定的規(guī)范性文件。這就使得黨委備案審查對(duì)象基本涵蓋其下級(jí)各類黨組織制定的法規(guī)文件。
到目前,各地區(qū)各部門的法規(guī)文件一體納入備案審查范圍的格局基本形成。
四、備案審查力度不斷加大
黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查,體現(xiàn)了上級(jí)黨委對(duì)下級(jí)黨組織建章立制行為的監(jiān)督。彰顯備案審查的監(jiān)督功能,關(guān)鍵是要嚴(yán)肅開展備案審查工作,把備案審查制度的剛性立起來。
堅(jiān)持有件必備,為監(jiān)督夯實(shí)基礎(chǔ)。根據(jù)《規(guī)定》,黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)自發(fā)布之日起30日內(nèi)報(bào)備;未按照規(guī)定時(shí)限報(bào)備的,審查機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)責(zé)令其限期補(bǔ)報(bào),必要時(shí)可以通報(bào)。隨著備案審查體制機(jī)制不斷健全,黨組織報(bào)備意識(shí)不斷增強(qiáng),逐步實(shí)現(xiàn)了由“被動(dòng)備”、“部分備”、“打包備”向“主動(dòng)備”、“全部備”、“及時(shí)備”的轉(zhuǎn)變,報(bào)備工作逐步規(guī)范化。截至2021年年底,各地區(qū)各部門共向黨中央報(bào)備黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件約3.5萬件,基本實(shí)現(xiàn)了應(yīng)備盡備、及時(shí)報(bào)備。
堅(jiān)持有備必審,防止監(jiān)督流于形式。黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查的一個(gè)重要特點(diǎn)是全面審查。對(duì)報(bào)備的法規(guī)文件,既要進(jìn)行“政治性審查”和“合法合規(guī)性審查”,又要進(jìn)行“合理性審查”,看其是否適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展需要、是否可能在社會(huì)上造成重大負(fù)面影響、是否違反公平公正原則等,還要進(jìn)行“規(guī)范性審查”,看其名稱使用是否適當(dāng)、體例格式是否正確、表述是否規(guī)范等。可以說,這是一種由外到內(nèi)、由表及里的全面“質(zhì)檢”、深度“體檢”。
堅(jiān)持有錯(cuò)必糾,切實(shí)發(fā)揮監(jiān)督威力。根據(jù)法規(guī)文件存在問題的性質(zhì)和嚴(yán)重程度,審查機(jī)關(guān)可以采取糾正、提醒、告知、建議等4種處理方式。能否準(zhǔn)確發(fā)現(xiàn)問題、嚴(yán)格按標(biāo)準(zhǔn)處理并確保審查意見落實(shí)到位,這是衡量備案審查功效的“試金石”。中央層面?zhèn)浒笇彶閹ь^樹立嚴(yán)的基調(diào)、堅(jiān)持嚴(yán)的標(biāo)準(zhǔn),共對(duì)各地區(qū)各部門報(bào)備的900余件“問題文件”作出糾正、提醒處理,真正做到了發(fā)現(xiàn)一件處理一件。一方面,不斷強(qiáng)化“糾”的精準(zhǔn)性。堅(jiān)持“錯(cuò)責(zé)相當(dāng)”,使問題與處理相匹配;堅(jiān)持同樣情況同樣對(duì)待,“一碗水端平”;堅(jiān)持原則性和靈活性相結(jié)合,不搞“一刀切”,注重保護(hù)地方和部門改革創(chuàng)新的積極性。另一方面,不斷強(qiáng)化“改”的實(shí)效性。備案審查機(jī)構(gòu)及時(shí)跟進(jìn)了解“問題文件”整改情況,督促審查意見得到落實(shí)。有關(guān)地區(qū)和部門高度重視、立行立改,認(rèn)真按照審查意見修改有關(guān)文件或者制定整改方案,并于30日內(nèi)將整改情況向備案審查機(jī)構(gòu)反饋。
嚴(yán)肅認(rèn)真開展備案審查,對(duì)于保障黨中央政令暢通,推動(dòng)黨中央決策部署落實(shí)落地,對(duì)于倒逼地方和部門提高法規(guī)文件制定質(zhì)量,發(fā)揮了重要作用。
五、備案審查重點(diǎn)更加突出
黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查緊緊抓住政治性審查、合法合規(guī)性審查這個(gè)重點(diǎn),以工作聚焦和重點(diǎn)引領(lǐng)帶動(dòng)備案審查工作整體效能提升。
將政治性審查作為首要內(nèi)容,保證“兩個(gè)維護(hù)”要求得到落實(shí)。備案審查的首要任務(wù)是保證建章立制工作同黨中央保持高度一致,切實(shí)維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。為此,要嚴(yán)格審查報(bào)備文件是否認(rèn)真貫徹落實(shí)習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想,是否同黨的基本理論、基本路線、基本方略相一致,是否與黨中央重大決策部署相符合,是否嚴(yán)守黨的政治紀(jì)律和政治規(guī)矩等。
從備案審查實(shí)踐情況看,絕大多數(shù)法規(guī)文件在政治性上是過硬的,都將堅(jiān)持正確政治方向作為必須遵循的首要原則,但也有少數(shù)法規(guī)文件在政治表述上不夠規(guī)范和準(zhǔn)確。通過備案審查,對(duì)這些問題都及時(shí)作了糾正。
將合法合規(guī)性審查作為基本任務(wù),堅(jiān)決守住合法合規(guī)底線。對(duì)報(bào)備文件進(jìn)行合法合規(guī)性審查,既是堅(jiān)持依規(guī)治黨和依法治國的內(nèi)在要求,也是保證依規(guī)治黨和依法治國相統(tǒng)一的必然要求。為此,要嚴(yán)格審查報(bào)備文件是否同憲法和法律相一致,是否同中國共產(chǎn)黨章程、上位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件相抵觸,是否與同位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定相沖突,是否符合制定權(quán)限和程序,是否落實(shí)精簡(jiǎn)文件、改進(jìn)文風(fēng)要求等。
實(shí)踐中,合法合規(guī)性審查是備案審查的“重頭戲”,這方面的“問題文件”占大多數(shù)。例如,有的法規(guī)文件在黨組織設(shè)置和職權(quán)配置、黨委(黨組)議事決策規(guī)則、干部選拔任用資格條件和程序、機(jī)構(gòu)編制管理、干部考核和追責(zé)問責(zé)、榮譽(yù)稱號(hào)和評(píng)比達(dá)標(biāo)表彰等方面,違反中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的有關(guān)規(guī)定。有的法規(guī)文件違反相關(guān)法律法規(guī),在公務(wù)員招考錄用、離崗?fù)诵?、工資待遇等方面作出不當(dāng)規(guī)定,超越權(quán)限規(guī)定稅收優(yōu)惠政策或者降低市場(chǎng)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn),在基本農(nóng)田保護(hù)、建設(shè)用地管理、生態(tài)環(huán)保等方面突破“紅線”或者“打擦邊球”。通過備案審查,對(duì)這些問題都依法依規(guī)作了糾正。
六、備案審查參謀助手作用逐步增強(qiáng)
制定和實(shí)施黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件,是各地區(qū)各部門貫徹落實(shí)黨中央決策部署的重要形式,通過備案審查這個(gè)“窗口”,能夠了解到各地區(qū)各部門履職盡責(zé)情況,對(duì)這些情況進(jìn)行匯總分析研判,可以提出有針對(duì)性的意見建議,為黨委決策提供參考。
例如,黨的十八大以來,黨中央反復(fù)強(qiáng)調(diào)精簡(jiǎn)文件、改進(jìn)文風(fēng),解決形式主義突出問題,為基層減負(fù)。根據(jù)中央層面?zhèn)浒笇彶檎莆盏那闆r,備案審查機(jī)構(gòu)對(duì)一些地方和部門在制發(fā)文件中的形式主義問題進(jìn)行梳理分析,推動(dòng)完善相關(guān)制度,進(jìn)一步加大精簡(jiǎn)發(fā)文數(shù)量、壓縮文件篇幅、提高文件質(zhì)量力度,取得明顯成效。
又如,中央層面?zhèn)浒笇彶楣ぷ髦邪l(fā)現(xiàn),一些地方黨委文件違反稅收法定原則,存在擅自擴(kuò)大稅收優(yōu)惠政策范圍、越權(quán)規(guī)定稅收減免等問題,備案審查機(jī)構(gòu)據(jù)此提出有關(guān)意見建議,對(duì)于在全國范圍內(nèi)開展稅收優(yōu)惠政策全面清理規(guī)范發(fā)揮了積極作用。
邁上新征程,黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查工作必須堅(jiān)持守正創(chuàng)新、精準(zhǔn)發(fā)力,努力在維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)制度的統(tǒng)一性、推動(dòng)黨中央決策部署貫徹落實(shí)上發(fā)揮更大作用。