新中國成立即將七十周年,盡管仍在不斷發(fā)展之中、還有諸多有待改革之處,但無論縱向比,還是橫向比,新中國在復雜多變的世界格局下取得的成就無法否認,環(huán)顧世界幾乎無出其右者。人們不禁要問,這七十年的治理緣何成功?這不僅是對過去成績的回顧,更是對未來發(fā)展的有益啟示。
七十年,中國取得了舉世矚目的成就。這些成績的取得,得益于黨領導下的有效治理體制。這套體制,一是保證了政治穩(wěn)定,為發(fā)展提供了秩序基礎,這是任何社會共存、合作與發(fā)展的前提;二是形成了有效治理,能夠把國家發(fā)展的戰(zhàn)略、政策與意圖變?yōu)楝F實,有著相對高效的治理能力和治理體系;三是實現了發(fā)展有方,極大推進了近代以來仁人志士為“尋求富強”而建立“現代化”國家的夙愿。
治理優(yōu)勢源自黨的領導
習近平總書記指出,“國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現”,要“把加強黨的長期執(zhí)政能力建設同提高國家治理水平有機統(tǒng)一起來”。中國共產黨領導下的治理體制是新中國七十年有效治理和治理優(yōu)勢的根源。執(zhí)政黨本身建構了一套自上而下、全面覆蓋、上下聯動、深入基層的組織體系。這種組織體系囊括五級政黨機構和所有基層組織,同時覆蓋了經濟、政治、意識形態(tài)、社會治理等各個領域,并以組織化形式進入立法機關、政府機關、監(jiān)察機關、司法機關、社會群團等機構,通過黨委(黨組)的組織領導、政策貫徹、干部選拔任命、學習教育活動和監(jiān)督考核等具體機制實施制度化領導,擁有一套完整的黨的領導制度。這套體制中,橫向來看,各個系統(tǒng)集中于黨對經濟、政治、文化、社會、生態(tài)等領域的領導之上;縱向來看,黨的內部又存在自上而下的集中統(tǒng)一領導;縱橫交錯中權威最終集中于黨中央。整套體系因此形成了一個覆蓋各個系統(tǒng)、各個層級的整體性結構。
相比較而言,無論發(fā)達國家還是發(fā)展中國家,都在不同程度上面臨一些治理難題。發(fā)達國家主要是“議而不決”,而發(fā)展中國家主要在于“決而不行”。前者出現了“否決性政體”,權力部門間、政黨間過度分權,難以凝結共識,出現政治碎片化,常常陷入政治僵局。后者則主要是“政府無能”,難以完成維持秩序、發(fā)展經濟、提供社會福利等基礎任務。那么,黨的領導下有效治理體制的優(yōu)勢體現在哪里呢?
第一,最重要的就是權威高效,能夠實現黨的意志和政策目標,完成治國理政的基本任務與功能,實現國家有效組織與整合。
第二,具有較強的穩(wěn)定性。中國共產黨長期執(zhí)政,能保證制度具有長期穩(wěn)定性,不因一時一地某些特殊或具體利益而變動,而是著眼于長期目標、長遠利益和整體利益,有步驟、有計劃、有戰(zhàn)略、分輕重緩急地接續(xù)完成治國理政的任務與目標。這一穩(wěn)定性和長期性由于中國共產黨“使命型”政黨的性質進一步強化,因而具有更為遠大的歷史性目標追求。
第三,具有制度彈性與可調適性。制度的長期性與制度彈性并不沖突,在制度目標和戰(zhàn)略長期穩(wěn)定的情況下,具體制度不能過于僵化、脫離現實。中國共產黨的一個鮮明特征是“問題導向型”政黨,執(zhí)政過程中的政策擬定與選擇,能以現實中的重大問題、薄弱環(huán)節(jié)、具體目標為中心,根據問題與目標不斷調整戰(zhàn)略與政策,根據不同問題選擇解決問題的方法。不少西方學者特別看重這一點,把強調問題意識、實踐導向的中國共產黨稱為一個能夠不斷“自我調適”的“彈性”政黨,并以此來解釋中國共產黨的成功之道。
第四,具有廣泛的代表性。除制度僵化外,西方國家還存在“家族制復辟”的傾向,制度僅代表部分特權階層、精英群體的利益。實際上,不僅如此,就其政黨本質而言它就僅具有部分代表性,西方不同政黨代表著不同群體或階層利益,其執(zhí)政后的政策自然也會如此。中國共產黨則不同,它是大眾代表型政黨,其性質決定了它領導下的制度也具有廣泛的代表性和正義性。
第五,具有約束與激勵并舉的制度效應。中國共產黨內部擁有嚴密的組織和紀律制度,這是其治國理政能力的制度保證,也是整個組織初心與使命、先進性與純潔性的重要保障。但同時制度也有激勵的維度,通過學習制度、競爭制度、提拔制度等,激勵干部干事創(chuàng)業(yè)、完成治理任務。
有效治理體制形成的歷史和現實基礎
中國共產黨領導下有效治理體制的形成不是偶然的,而是有深刻的歷史和現實基礎。
首先,從傳統(tǒng)看,中國社會歷史的深層結構決定國家的“整合任務”優(yōu)先,有效整合需要強有力的領導力量。傳統(tǒng)中國面臨的首要任務一直是“如何將一個大國整合與組織起來”。上古三代之后,禮崩樂壞的春秋戰(zhàn)國時期面臨的首要問題即是秩序重建、國家整合。秦國通過強力完成了這一任務,之后雖有變遷,但實質上“二千年皆行秦制”。維系大一統(tǒng)帝國是傳統(tǒng)中國治理的首要任務,特別是歷朝歷代持續(xù)面對邊疆外患,基本一直借助“中央集權”加“周邊相對自治”的多元復合帝國模式維系一統(tǒng)局面。魏晉南北朝、五代十國等大動亂之后,無論隋唐還是宋明,其首要目標仍是再度統(tǒng)一、帝國重建、秩序穩(wěn)定、長治久安。近代中國亦如此,清末西方列強的入侵使傳統(tǒng)中國徹底解體,整個體系系統(tǒng)性失敗,面對這千年未有之變局,救亡圖存成了根本任務,整合任務更加凸顯。真正完成近代中國重新整合的是中國共產黨,解決了辛亥革命之后北洋軍閥、國民黨等各種政治勢力均無力完成的組織社會這一基本任務。
其次,從現實看,當代中國實現有效治理,必須有能夠凝聚各方面力量的領導核心。當代中國國家治理的基本語境是“復雜中國”的國家治理?!皬碗s中國”至少包含四個維度,其一,巨型國家。中國幅員遼闊、人口眾多,是一個超大型國家。世界上具備如此地理、人口等客觀要素的國家并不多。其二,多元社會。這里的多元,指的是民族多元、宗教多元、文化習俗多元、區(qū)域差異多元、發(fā)展階段多元,還疊加了現代社會的觀念多元和利益多元。其三,國際競爭激勵。國際領域客觀上還存在著弱肉強食的半叢林化自然狀態(tài),一個地緣位置重要、文化迥異、人口眾多的東方大國正在迅速發(fā)展壯大,即便自身安心發(fā)展,也必然遭致干擾、挑戰(zhàn)和威脅。其四,現代轉型。中國依舊處于從傳統(tǒng)農業(yè)社會向現代工業(yè)、后工業(yè)社會轉型的“三千年未有之變局”,中心任務仍是追趕發(fā)展,“發(fā)展是第一要務”。要言之,“復雜中國”的國家治理面臨的根本任務是:追趕條件下多元巨型社會的有效治理。
現代政治都是政黨政治?,F代政治,大眾有序政治參與的渠道就是政黨,政黨都是政治活動的主角。但是,不同國家的情況并不一樣。從歷史角度看,中國共產黨帶領廣大人民推翻“三座大山”建立新中國,通過自我犧牲在歷史中獲得了人民的認可。從現實角度看,中國共產黨執(zhí)政下的新中國,取得了不容否認、舉世矚目的治理成就,進一步鞏固了人民的認可,也彰顯了黨的執(zhí)政能力。就政黨類型而言,中國共產黨是一個“兼容并蓄型”政黨,既有廣泛的代表性,又有強有力的大眾動員能力;既有利益整合能力,又有政策轉化能力,還有象征性認同功能。這些因素綜合構成了中國共產黨執(zhí)政的深厚基礎,在此基礎上獲得的廣泛認同,為實現有效治理注入了強大力量。“堅持把完善和發(fā)展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現代化作為全面深化改革的總目標?!边M入新時代,中國共產黨持續(xù)推進有效治理“現代化”的不懈追求,將確保在黨的領導下中國穩(wěn)健前行。
作者系中央黨校(國家行政學院)政法部副教授